Հանրային կառավարման համակարգի գործառութային բարեփոխումների արդյունավետության գնահատումը ՀՀ-ում

Հանրային կառավարման համակարգի գործառութային

Մասնագիտական գրականության մեջ հանդիպում են հանրային կառավարման ոլորտում իրականացվող բարեփոխումների տարբեր դասակարգումներ: Օրինակ` Փարիզի համալսարանի պրոֆեսոր Ռոլան Դրագոն առանձնացնում է`

- հանձնաժողովների ձևավորման և գործունեության միջոցով իրականացվող բարեփոխումներ,

- գիտափորձերի շրջանակներում իրականացվող բարեփոխումներ,

- մասնավոր կազմակերպությունների օգնությամբ կատարվող բարեփոխումներ:

Ելնելով վերոհիշյալ տրամաբանությունից` կարելի է տարբերակել գործառութային,  ընթացակարգային և կառուցվածքային բարեփոխումներ: Թեև  առ այսօր նշյալ բարեփոխումների միջև գոյություն չունեն հստակ սահմաններ,  այդուհանդերձ, կարելի է միանշանակորեն պնդել, որ գործառութային և  ընթացակարգային բարեփոխումները պետք է նախորդեն կառուցվածքայինին,  որն իր էությամբ համարվում է առավել բարդ և աշխատատար:  Նախարարությունների համակարգը աշխարհի գրեթե բոլոր երկրներում  պարբերաբար ենթարկվում է բարեփոխումների և արմատական փոփոխությունների.  փոխվում է ոչ միայն դրանց աշխատակազմի և կառուցվածքային ստորաբաժանումների թիվը, այլև նախարարությունների և գերատեսչությունների  անվանումներն ու գործառույթների շրջանակը: Դա պայմանավորված է  հետևյալ հանգամանքներով.

1. Նախարարությունների և գերատեսչությունների միջև չպետք է առաջանան բախումնային իրավիճակներ այն դեպքում, երբ դրանց ընդհանուր  խնդիրը մեկն է. օրինակ` պետական բյուջեի նախագծի մշակումը կամ էլ  մասնակցությունը նպատակային ծրագրերի իրագործման գործընթացին: Հետևապես` օբյեկտիվորեն առաջ է գալիս նոր կառույցի կամ կառուցակարգերի մշակման հարցը, որի լուծման շնորհիվ հնարավոր կլինի համաձայնեցնել  առանձին նախարարությունների դիրքորոշումները և հարթել ծագած կոնֆլիկտային  իրավիճակները: Նմանատիպ կառույց կարող է ստեղծվել միայն  կառավարության կազմում` միջգերատեսչական հանձնաժողովների կամ կոմիտեների  ձևով: Այսպիսի սցենարով գործեցին Արևմտյան Եվրոպայի մի  շարք երկրների կառավարությունները 21-րդ դարի նախաշեմին, սակայն գիտափորձը  կարելի է համարել ձախողված, քանզի նույն միջգերատեսչական  հանձնաժողովներն ու կոմիտեները սկսեցին պարզապես ընդօրինակել գործող  նախարարություններին: Բացի այդ, դիտվեց պետական ապարատի և  դրա պահպանման ծախսերի էական ուռճացում: 

2. Նախարարությունների համակարգի գործունեության երկրորդ և առավել կարևոր հանգամանքը դրանց առջև դրված վարչական խնդիրների  համակարգման բարդությունն էր: Այսպես` այսօր ՀՀ ոլորտային և ֆունկցիոնալ  «գործառութային» նախարարություններն իրականացնում են մի շարք, այսպես կոչված, հորիզոնական գործառույթներ «ինչպես օրինակ` անձնակազմի կառավարում, իրավաբանական-խորհրդատվական ծառայություններ,  ունեցվածքի կառավարում և այլն», որոնք կարող են իրականացվել ինչպես բոլոր նախարարությունների համար մեկ միասնական մարմնի, այնպես էլ  նախարարությունների կողմից ինքնուրույնաբար /ինչպես ներկայումս է/: Մեկ  միասնական մարմնի կողմից վերոհիշյալ գործառույթների իրականացումը  կնպաստի թե՛ կառավարչական աշխատանքի արդյունավետության բարձրացմանը, թե՛ միջոցների տնտեսմանն ու տեսակարար ծախսերի կրճատմանը: Սակայն, միևնույն ժամանակ, հորիզոնական գործառույթների կենտրոնացումը մեկ միասնական մարմնի կողմից ինքնաբերաբար ստեղծում է  լրացուցիչ օղակ, ինչն էլ, բնականաբար, կերկարաձգի կառավարչական որոշումների  ընդունման գործընթացը և կառաջացնի բյուրոկրատիայի սրացման  և կոռուպցիայի առաջացման ռիսկ: Հետևապես` նախարարությունների «գերատեսչությունների» համակարգի պարբերական վերափոխումների երկրորդ  պատճառը հորիզոնական գործառույթների իրականացման օպտիմալ մոդելի անընդհատ որոնումն է:

3. Նախարարությունների և գերատեսչությունների գործունեության երրորդ  առանձնահատկությունը տեղերում կառավարչական խնդիրների լուծման  ժամանակ կենտրոնացման և ապակենտրոնացման հաշվեկշռվածության  ձեռքբերման բարդությունն է: Պետությունը կենտրոնացված կարգով  փորձում է իրականացնել կառավարչական գործունեություն գործադիր իշխանության  մարմինների կողմից, իսկ ապակենտրոնացման պարագայում  որոշակի գործառույթներ հաղորդվում են տեղական ինքնակառավարման  մարմիններին:

ՀՀ հանրային կառավարման համակարգի գործառութային բարեփոխումների  գլխավոր նպատակը պետական մարմինների առջև դրված խնդիրների  և լիազորությունների լավարկումն է` ավելորդ և անհիմն ծախսատար,  կրկնվող գործառույթներից հրաժարվելու ճանապարհով: Ի սկզբանե հանրային կառավարման գործառութային բարեփոխումներն  իրենց ազդեցությունն ունեցան կենտրոնացված վարչարարության վրա,  քանի որ եվրոպական երկրներում տնտեսության ընդհանուր կառավարման և սոցիալական հիմնախնդիրների լուծման գործում նախարարությունների  համակարգի հնարավորությունների սահմանափակությունն ակնհայտ դարձավ  դեռևս 19-րդ դարի վերջերին: Փորձենք առանձնացնել հանրային կառավարման գործառութային բարեփոխումների հետևյալ կարևորագույն ուղղությունները.

- Նախարարությունների որոշակի գործառույթների պատվիրակում  ապակենտրոնացված հաստատություններին` անկախ գործակալությունների,  հանրային և պետական կորպորացիաների: Ապակենտրոնացված պետական հաստատություններն առաջին  անգամ ձևավորվեցին 20-րդ դարի սկզբներին` պայմանավորված  պետական կառավարման ավանդական մարմինների գործունեության  ցածր արդյունավետությամբ, նրանց կողմից մատուցվող ծառայությունների ցածր որակով: Ապակենտրոնացված կառույցները սկսեցին կոչվել անկախ գործակալություններ, պետական կամ հանրային  կորպորացիաներ: Ապակենտրոնացված պետական հաստատությունները ստացան  լայն կառավարչական լիազորություններ, այդ թվում` առևտրային  գործունեություն իրականացնելու իրավունք: Դրանք, որպես այդպիսին,  չեն ներառվում այս կամ այն պետական մարմնի կամ նախարարության կազմում, սակայն միաժամանակ հաշվետու են օրենսդիր և  գործադիր իշխանության մարմիններին:  Վարչական բարեփոխումների գործընթացում ապակենտրոնացված   մարմինները ստեղծվեցին նախևառաջ նախարարություններին  օժանդակելու նպատակով: Դրանք հաջողությամբ զուգակցեցին պետական մարմիններին և տնտեսավարող սուբյեկտներին բնորոշ կառավարման վարչակազմակերպական և տնտեսական մեթոդները:  

-Հորիզոնական գործառույթների վերաբաշխում նախարարությունների    «գերատեսչությունների»   համակարգում, նախարարություններին  առընթեր մարմինների ձևավորում և, դրանով պայմանավորված` նախարարությունների գործառույթների փոփոխություն:  Հանրային կառավարման համակարգում նախարարություններն ավանդաբար արտացոլում են ոլորտային «ճյուղային» պատկանելություն: Ինչպես

հայտնի է, կառավարման ոլորտային սկզբունքն օժտված է անվիճելի առավելություններով, մասնավորապես` տնտեսության և սոցիալական զարգացման  առավել առանցքային և գերակա ոլորտներում ռեսուրսների կենտրոնացման  հնարավորությամբ, ինչպես նաև կառավարչական որոշումների  ընդունման արդյունավետության բարձրացմամբ: Սակայն, միևնույն ժամանակ, կառավարման ոլորտային սկզբունքի առկայության պայմաններում առաջ է գալիս որոշ նախարարությունների գործունեության համաձայնեցման և  համակարգման անհրաժեշտություն: Ընդհանուր առմամբ, այդ գործառույթն իրականացվում է կառավարության կողմից: Սակայն պետական կառավարման  ծավալների մեծացման, խնդիրների ու գործառույթների բազմատեսակացման պայմաններում կառավարության կողմից իրականացվող ոլորտային  գործունեության համակարգման գործառույթը դառնում է ոչ արդյունավետ և  առաջ է գալիս առանձին հորիզոնական գործառույթների համակարգման  անհրաժեշտություն: Հետևապես` ինչպես ամբողջ աշխարհում, այնպես էլ  ՀՀ-ում հանրային կառավարման կենտրոնական մարմինների ոլորտային  պատկանելության սկզբունքը փոխարինվում է գործառութային սկզբունքով: Փաստորեն, հենց այդ նպատակով էլ ստեղծվում են հատուկ մասնագիտացված ծառայություններ: Որպես նմանատիպ օրինակ` կարելի է ներկայացնել ԱՄՆ-ում քաղաքացիական ծառայության ոլորտում նախարարություններին  և գերատեսչություններին օժանդակող միջգերատեսչական մարմինները`  Նվաճումների համակարգի պաշտպանության խորհուրդը կամ, օրինակ`  Անձնակազմի կառավարման խորհուրդը:

Վերոհիշյալ բարեփոխումների արդյունքում փոխվում են հենց նախարարությունների գործառույթները, քանի որ կառավարման ընդհանուր և հատուկ  գործառույթների շարքից առավելապես սկսում են կարևորվել կարգավորման,  կոորդինացման և վերահսկողության գործառույթները: Պետությունը`  հանձինս գործադիր իշխանության, ձգտում է ձերբազատվել ավելորդ գործառույթներից  և կենտրոնացնում է իր ուշադրությունը ռազմավարական կառավարման հարցերի վրա:

ՀՀ-ում այսօր գործում են 8 ոլորտային և 10 գործառութային նախարարություններ, և, որպես բարեփոխումների արդյունք, կարելի է առանձնացնել  միջազգային տնտեսական ինտեգրման և բարեփոխումների, տնտեսական  զարգացման և ներդրումների «նախկինում` էկոնոմիկայի» նորաստեղծ նախարարությունների առկայությունը, ինչպես նաև որոշակի նախարարությունների  լուծարման և առընթեր մարմինների ձևավորման գործընթացը, մասնավորապես` ներկայումս ՀՀ հանրային կառավարման համակարգում գործում են ՀՀ Կառավարությանն առընթեր 8 մարմիններ.

1. Ազգային անվտանգության ծառայությունը,

2. ՀՀ ոստիկանությանը հանձնվեց Հրշեջ պահպանության վարչությունը,

3. Պետական գույքի կառավարման վարչությունը,

4. Քաղաքաշինության պետական կոմիտեն,

5. Անշարժ գույքի կադաստրի պետական կոմիտեն,

6. Միջուկային անվտանգության կարգավորման պետական կոմիտեն,

7. Պետական եկամուտների կոմիտեն,

8. Քաղաքացիական ավիացիայի գլխավոր վարչությունը:

20-րդ դարի ընթացքում տնտեսավարման միջազգային ոլորտում նկատվեց  նախարարությունների թվի ավելացման միտում, իսկ հանրային կառավարման գործառութային բարեփոխումների արդյունքում դիտվեց մեկ այլ`  այսպես կոչված, «սուպերնախարարությունների» ստեղծման միտում: Վերջիններս  ձևավորվեցին մի շարք ոլորտային նախարարությունների և գերատեսչությունների վերամիավորման հետևանքով: Օրինակ` Գերմանիայում  աշխատանքի և էկոնոմիկայի նախարարությունների վերամիավորման արդյունքում ստեղծվեց Աշխատանքի և էկոնոմիայի հարցերի գծով նախարարությունը, 2003 թ. ԱՄՆ-ում ձևավորվեց ներքին անվտանգության նախարարությունը շուրջ 22 անվտանգության տարբեր ծառայությունների վերամիավորման արդյունքում: Սուպերնախարարության ստեղծման օրինակ է  նաև Ադրբեջանի արտակարգ իրավիճակների նախարարության ստեղծումը  2006 թ., որն օժտվեց լայն լիազորություններով: ՀՀ-ում որպես սուպերնախարարությունների ստեղծման օրինակ կարելի  է դիտարկել տնտեսական զարգացման և ներդրումների նախարարության  ձևավորումը, որը ՀՀ էկոնոմիկայի նախարարության իրավահաջորդն է:  ՀՀ-ում հանրային կառավարման համակարգի արդյունավետության  բարձրացումը, դրա թափանցիկության, հաշվետվողականության, հրապարակայնության և վերահսկելիության սկզբունքների արմատավորումը կարևոր  դեր և նշանակություն ունեն երկրի սոցիալ-տնտեսական զարգացման գործում:

Ցանկացած երկրի պետական կառավարման համակարգի հետագա  զարգացումը ներկայացնում է հանրային կառավարման կառուցվածքային,  ոլորտային և գործառութային բարեփոխումները, պետական «հանրային» ծառայության համակարգի զարգացումը, տարածքային կառավարման և տեղական ինքնակառավարման ինստիտուտների փոխհարաբերությունների  լավարկումը և դրանց գործունեության հիմնարար ուղղությունների մշակումը,  ինչպես նաև հանրային ֆինանսների կառավարման արդյունավետության  բարձրացումը բարեփոխումների իրականացման համատեքստում:  ՀՀ պետական կառավարման համակարգի գործառութային բարեփոխումները  վերջին տարիներին նշանակալի առաջընթաց ապահովեցին թափանցիկության, հաշվետվողականության և արդյունավետության առումներով: Այդ բարեփոխումների շնորհիվ նախարարություններն այսօր իրականացնում են իրենց բնագավառի քաղաքականության ձևավորման, մշտադիտարկման  և համակարգման գործառույթները, իսկ ծառայությունների մատուցման, կանոնակարգման և վերահսկողական ու տեսչական գործառույթների իրականացման իրավասությունները հիմնականում փոխանցվեցին նախարարություններում առանձնացված ստորաբաժանման կարգավիճակով ստեղծված գործակալություններին և տեսչություններին: Այդ փոփոխությունները  հանգեցրին կրկնվող գործառույթների որոշակի հատվածի վերացմանը:  Բացի այդ, առանձին մարմիններ վերակազմակերպվեցին պետական  ոչ առևտրային կազմակերպությունների, որի հետևանքով կառավարչական  գործառույթներ իրականացնող մարմինները տարանջատվեցին պետական  գործառույթներ իրականացնող մարմիններից: Պետական կառավարման համակարգի բարեփոխումների արդյունքում հստակեցվեցին նաև նախարարությունների կանոնադրությունները, միասնականացվեցին դրանց աշխատակազմերի կառուցվածքները` ստեղծվեցին վարչություններ, քարտուղարություններ և բաժիններ: